ACERCA DEL 1º PLAN QUINQUENAL

1947 – 1951

1º GOBIERNO DEL GENERAL PERON

1946 – 1952

El impacto del primer Plan Quinquenal (1947 – 1951) en la configuración del Estado

Autores: AG. Arq. Graciela Mónica Falivene;  AG. Lic. Hugo Luis Dalbosco

Resumen

El marco analítico de la investigación sobre el cual se elabora la ponencia permite comprender el modo en que nuevos dominios de la actividad administrativa se reconocieron como prácticas legítimas del Estado. Se trata del aporte efectuado por el acceso del peronismo al poder a mediados de los años cuarenta y de las lecciones que su irrupción brinda en relación con la configuración estatal. En especial, el trabajo se propone mostrar cómo el Primer Plan Quinquenal culminaba el ciclo de construcción del Estado de desarrollo en la Argentina. Desde esta perspectiva la incorporación de nuevas funciones estatales debía asentarse sobre formas organizacionales que satisficieran los requisitos de producción de las prestaciones a que daban lugar. Así, por ejemplo, la incorporación de la función de planificación se funda en el Sistema Estadístico Nacional; la nueva dinámica de ejecución requiere de la constitución del Cuerpo de Abogados del Estado para atender a los aspectos legales y el desenvolvimiento de un sistema de bienestar con sentido universalista da lugar a la elaboración y ejecución de un Plan Nacional de Salud. Estrechamente ligado a los nuevos objetivos, la Secretaría de Prensa y Difusión genera un sustento de adhesión a las políticas públicas desconocido hasta ese momento. Se trata de un nuevo tipo de Estado. Para comprenderlo, el marco analítico propuesto enriquece la definición clásica de Weber -que considera al Estado como organización política obligatoria que demanda el monopolio legítimo de la fuerza dentro de su territorio-, con la conceptualización de Bourdieu, que caracteriza al Estado moderno también como una realización simbólica. La ponencia propone, entonces, una discusión acerca de las consecuencias que el Primer Plan Quinquenal y su estructura de gestión han tenido en la configuración moderna del Estado, poniendo el foco de atención crítica en la dinámica de la extensión administrativa que permitió la acumulación simbólica que contribuyó a delimitar ciertos aspectos de la identidad nacional tal como la conocemos hoy.

El impacto del primer Plan Quinquenal (1947 – 1951) en la configuración del Estado

Introducción:

El objeto de nuestra ponencia parte de un marco analítico que matiza la definición clásica de Weber, que considera al Estado como organización política obligatoria que demanda el monopolio del uso legítimo de la fuerza física dentro de su territorio (Weber 1969), con la conceptualización de Bourdieu quien, por su parte, caracteriza al Estado moderno como una realización simbólica (Bourdieu 1999). La combinación de ambos elementos, permite entender por qué las luchas históricas sobre el ejercicio de la energía simbólica estuvieron integradas a las luchas históricas sobre el ejercicio legítimo del poder  militar, político, y económico. Las definiciones tradicionales del Estado moderno destacan la sutil relación entre los aspectos de la organización política, la jurisdicción territorial, y el control sobre el ejercicio de la coerción. Gorski (2003:165) señala que los “estados son también pedagógicos, son organizaciones ideológicas.” Para citar solamente algunos ejemplos bien conocidos que construyen y acumulan energía simbólica se pueden mencionar, entre otras, las actividades siguientes: realizar censos, relevar y confeccionar cartografía y construir  museos (Anderson 1991). De igual manera el desarrollo de registros civiles, de sistemas impositivos, de encuestas sobre la tenencia de la tierra, y otras estrategias que intervienen en la distribución y asignación de los recursos, en especial las regulaciones sobre el uso del suelo, y las intervenciones para promover o movilizar la radicación de población. Los sistemas de la educación primaria nacional, mientras tanto, imparten a sus estudiantes más que un plan de estudios un sustento  estandarizado de conocimiento; las escuelas también introducen y naturalizan categorías fundamentales de la opinión, de los principios de la visión y de la organización social que permiten que la gente entienda a  la sociedad y su lugar dentro de ella (Bourdieu 1999; Hobsbawm 1993).

Desde este punto de vista, afirmamos que el Primer Plan Quinquenal (1947-1951) completó el ciclo de construcción del Estado de desarrollo en la Argentina. Al introducir la función de planificación de modo institucionalizado y permanente abre la puerta para que nuevos dominios de la actividad administrativa –algunos de los cuáles registraban antecedentes transitorios, o, en todo caso, no legitimados por la práctica- se reconocieran como prácticas legítimas del Estado. Además, da lugar a una nueva configuración organizacional. De este modo, por ejemplo, para poder configurar el sistema de planificación se funda el Sistema Estadístico Nacional, para atender a los aspectos legales de una fuerte dinámica de ejecución, se crea el Cuerpo de Abogados del Estado y para atender a la población con un sentido universalista se elabora y aplica un Plan Nacional de Salud a todo el pueblo de la Nación. Este es el elemento de raíz weberiana.

El otro componente clave, de naturaleza simbólica, se aprecia en la política de difusión pública. La Secretaría de Prensa y Difusión generó un sustento de adhesión a las políticas públicas desconocido hasta ese momento.

Con el establecimiento y la rutinización de innumerables prácticas administrativas, sobre todo aquellas enmarcadas en un macro plan de desarrollo y redistribución, el primer Gobierno peronista  sentó las bases del Estado de desarrollo en la Argentina. Desde esta perspectiva se propone una discusión de las consecuencias que el primer plan quinquenal y su estructura de gestión han tenido en la formación del Estado, resaltando la dinámica de la extensión administrativa que permitió la acumulación de energía simbólica que se transformó en un refuerzo de la identidad Nacional, tal como la conocemos hoy (Hobsbawm and Ranger 1983).

Antecedentes inmediatos del primer plan quinquenal 1943 – 1947

El 4 de junio de 1943 se produjo el golpe militar que derrocó al gobierno conservador del Presidente Castillo. Durante un tiempo se mantuvieron estructuras del período anterior, como la Comisión Interministerial Permanente de Política Económica (CIPPE) que había sido creada en 1938, para encargarse de todo lo vinculado con el comercio exterior, hasta que estas funciones fueron asumidas en 1946 por el Banco Central nacionalizado (Oyuela 1980). También se puso más énfasis en la coordinación y planificación de obras públicas (se creó una dirección general en el MOP), se reordenó la reglamentación de las leyes de créditos Nº 12.576 y 12.815 en junio de 1943.

El 3 de julio de 1943 se creó la Comisión Nacional de Reconstrucción Económico Social  como ampliación paralela de la CIPPE.

El cambio más importante se produjo el 27 de noviembre de 1943 con la creación de la Secretaría de Trabajo y Previsión, uno de los pilares de la acción del entonces Coronel Perón. A través de ella se concretaron una cantidad nunca vista hasta entonces de mejoras sociales que darán posteriormente sustento al gobierno peronista.

Sobre el rol fundamental de la Secretaría de Trabajo y Previsión planteamos dos explicaciones, una sintética del libro de Alberto CiriaPerón y el justicialismo (1981) y otra, más extensa, de Mallon y Sourrouille  en La política económica en una sociedad conflictiva (1973).

Ciria parte de la consideración de que la defensa nacional era para Perón un problema integral que abarcaba todas las actividades, tanto del gobierno como de los particulares. Para efectivizarse, la defensa nacional tropezaba con una Nación que no estaba ni integrada ni lista para movilizarse, entre otros factores, por la existencia de sectores populares sumergidos, una pronunciada apatía de estos por lo político a causa del fraude, el conservadurismo y la extrema dependencia Gran Bretaña.

En el escenario impuesto por la Segunda Guerra hacía falta entonces la organización de las fuerzas empresarias y del trabajo, para llevarlas a la tarea “nacional” que Perón quería, cerrando el camino a los extremismos peligrosos. Para el logro de la “unidad nacional” hace primar un concepto militar: una buena “organización”, la cual, depende, a su vez, de una buena “conducción”. Perón como conductor, planea, arma y provoca los sucesos, pero comprende que la conducción política es distinta de la militar y ve en la “persuasión” y el convencimiento de la gente los aspectos más importantes de la misma.

Perón se basó en los trabajadores urbanos para construir el aparato que lo consagraría presidente. Su “fascinación personal” (encomillado nuestro) crecería a partir de la “justicia social” como postulado fundamental, y de la concreción y satisfacción de demandas obreras postergadas largo tiempo. La lista de decretos – leyes  entre 1943 y 1946 da una idea de la transformación producida. La “sensibilización” de este proceso, contrastó con la inoperancia del congreso entre 1932 y 1942. Paralelamente produce la organización o reestructuración de las masas obreras. En 1947 ya habría obtenido el respaldo y el control sindical.

Sourrouille, por su parte, señala la función de la Secretaría en estos términos:

“Las condiciones estaban dadas, por lo tanto, para que Perón intentase estructurar un movimiento obrero de masas. Y esto fue lo que hizo. Nunca un país  había experimentado reformas laborales tan amplias en el breve lapso de dos años. Se instituyeron los convenios de trabajo por industria, se crearon tribunales laborales para hacer cumplir las leyes –bastante progresistas- que ya estaban sancionadas, así como otras nuevas; se hicieron grandes adelantos en el ámbito de la seguridad social, se decretaron salarios mínimos crecientes no solo para los empleados urbanos, sino también para los trabajadores rurales, a través del famoso Estatuto del Peón, adoptado en 1944; se introdujo el sistema de aguinaldo, y en 1945 fue sancionada una discutida Ley de Asociaciones Profesionales, que disponía la retención obligatoria de los aportes sindicales por los empleadores, el reconocimiento de una sola asociación por cada rama de actividad y la participación directa de los sindicatos en la acción política, bajo la supervisión del Estado. Como resultado de ello, el total de afiliados a los sindicatos se triplicó y por primera vez incluyó  a gran número de “cabecitas negras” y “descamisados” quienes, desde luego mostraron una inconmovible lealtad hacia su líder” (Sourrouille y Mallon 1973: 19)

Estas medidas tuvieron dos resultados positivos, mejoraron sensiblemente la situación legal y económica de los estratos más bajos y por primera vez los movilizaron políticamente. El Estado abandonó la actitud prescindente de anteriores gobiernos en lo concerniente a la solución de problemas socio – económicos e intervino en el acontecer social con una función reguladora, pero una regulación a su vez  motriz y conductora. También por iniciativa de Perón, se inicio una política de protección y fomento de la industria. Por primera vez, el Estado tomaba en cuenta la creciente necesidad de autonomía económica del país.

En abril de 1944 se creó el Banco de Crédito Industrial Argentino (Decreto Ley Nº 8.537) así como la Secretaría de Industria y Comercio. En una publicación del Instituto Alejandro Bunge del año 1945, se comentaba: “El tema de la política industrial de posguerra preocupa a todos porque al vislumbrarse la terminación definitiva de la contienda actual, el destino de nuestra industria, al que se encuentra hoy tan ligado el destino de todas las demás actividades de la Nación, mueve a expresar las inquietudes personales de los problemas que han de plantearse”

En mayo de 1944, a causa de inquietudes de los sectores militares se reglamentó el funcionamiento del Consejo de Defensa Nacional, integrado por los Ministros asistidos por la Secretaría de Defensa, las funciones eran:

• analizar las políticas internacionales
• definir los objetivos de la Nación
• preparación para la defensa
• elaborar un plan de guerra que movilice la potencialidad del país, utilizando medios naturales, financieros y de legislación para la paz y la guerra.

Los integrantes eran funcionarios civiles y militares, directores de empresas y personas ligadas a actividades y asociaciones privadas. Todos los ministerios debían dar intervención previa a la Secretaría del Consejo de Defensa Nacional en la consideración de asuntos y sus efectos posibles para atender a su coordinación.

En agosto de 1944 por Decreto 23.847 se crea el Consejo Nacional de Posguerra; debe tenerse en cuenta que el Coronel Perón había sido designado Vicepresidente de la Nación y Ministro de Guerra desde febrero de 1944.

La finalidad de su creación fue la realización de los estudios de un plan de ordenamiento económico y social del país. La dirección fue confiada al Vicepresidente Perón. El Dr. Figuerola, a quién le cupo un papel preponderante en todo lo referente a racionalización y planificación, era quien ocupaba, como Consejero Técnico de la Vicepresidencia, la Secretaría General.

Se nota en la estructura del CNP el peso que tienen las Secretarías de Trabajo y Previsión y las de Industria y Comercio, que en ese momento ocupaban una misión ministerial, a la que no podían acceder por impedimento constitucional. Además de la estructura fundamental, existían subcomisiones especiales, autárquicas o privadas que podrían crearse a requerimiento del Presidente.

El  Consejo podía funcionar:

• En pleno, con todos los integrantes
• En comisión permanente con: el Presidente, un Vicepresidente, el Secretario General y el Auxiliar, y tres Vocales

A su vez el artículo 2° del Decreto 23.847, definía las tareas y responsabilidades, que sintéticamente consistían en proponer la coordinación, planificación y ejecución de todo lo referente a cuestiones sociales y económicas

El mismo decreto establecía la metodología a seguir para considerar “de modo especial” los siguientes temas:

• situación económica y social del momento presente
• posibles desequilibrios determinados por la repercusión de la terminación de la guerra y el pasaje a la paz.
• Determinación de las nuevas características y formas que convenga adoptar y aplicar en las soluciones económicas y sociales, tanto en el orden interno como en el externo.
• Fijación de los objetivos a alcanzar una vez restablecida la normalidad de postguerra y de acuerdo con las modalidades que se prevea caracterización el porvenir económico y social.
• Proposición inmediata de medidas y disposiciones cuya aplicación convenga hacer desde este momento, para salvar las dificultades que se prevea pueden presentarse y ajustando aquellas a principios de respeto, justicia y solidaridad.

El Plan inicial incluía dos tipos de objetivos, entre los cuales sobresalía la información a la población sobre la situación nacional y la necesidad de plantificar el comportamiento de la Argentina en el contexto internacional.

Analizaremos brevemente la publicación Ordenamiento Económico y Social del Consejo Nacional de Postguerra que nos permite percibir cuales fueron las “variables relevantes” consideradas por la actividad planificadora, (o sea, en el diseño y selección de alternativas que respondan a los objetivos fijados). Nos centraremos sobre todo en el capítulo I referido al esquema de la situación económica social (diagnóstico) y el capítulo II, necesidad de un ordenamiento económico–social. El capítulo I plantea el esquema de la situación económico–social argentina al advenimiento de la revolución del 4 de junio. Analiza, en primer lugar, la producción agropecuaria y busca claramente establecer un diagnóstico. En el punto 2 analiza la producción industrial y señala que la industrialización “no es consecuencia de la guerra actual”, sino también del desarrollo e integración económica interna. El nivel de actividad interna se mide con indicadores sobre el movimiento ferroviario, “clearing” bancario, quebrantos comerciales, transacciones bursátiles, nivel de precios, permisos de construcción y ventas de propiedades.

El Consejo es claro en su informe, cuando dice: “hasta junio de 1943, el Estado no intervino ni en forma particular ni en forma general en el desarrollo de la industria, obteniéndose su crecimiento por el propio esfuerzo de los industriales y al margen de toda ayuda oficial”.

Las causas de la industrialización citadas son:

• “imposibilidad de importarse de Europa y Estados Unidos numerosos productos manufacturados…”
• “abundancia de mano de obra producida por la detención del desarrollo de la producción agropecuaria”
• “creación de la Flota Mercante del Estado que permitió importar maquinaria”.

Luego analiza el comercio interior, el exterior, la balanza de pagos, el mercado de valores y la renta del trabajo. Con respecto a salarios y jornales plantea: “el salario en el medio económico tiene una importancia capital… no sólo para quien lo percibe como compensación de su trabajo, o quien lo debe otorgar como retribución de una prestación de trabajo, sino para el Estado, que es el que debe velar con preocupación constante por las condiciones de vida de los individuos que perciben salarios y la cuantía de los mismos, dada la incidencia preponderante de esta cuestión, en las relaciones entre el capital y el trabajo” (préstese atención a esta cuestión, que será una constante: el equilibrio entre dos fuerzas, donde el Estado es el fiel de la balanza).

Se analiza luego el poder adquisitivo del salario (salario real), la ocupación y desocupación, las oscilaciones de precios, haciéndose referencia en este punto a la ley del 8/9/39 (Nº 12.591, de abastecimiento) que “establece elevadas multas para los que realizan actividades tendientes a elevar ilícitamente los precios de los artículos y dando al Poder Ejecutivo, facultades para establecer precios máximos de venta”.

Se estudia el costo de vida, definiendo, según criterios de la OIT, nivel de vida, normas de consumo y standard de vida.

En este punto, costo de vida asevera “…es preciso asignarles principalísima importancia a las disposiciones adoptadas por el Banco Central, institución creada durante el período crítico de 1929/1933, siguiendo una política generalizada en todo el mundo que surge cuando los gobiernos se convencen de la necesidad de intervenir en el orden económico, protegiendo y armonizando las fuerzas internas en relación al comercio internacional. La acción del Banco Central se ha centrado en evitar el desarrollo de los medios de pago.

El documento analiza también el “Movimiento Sindical”, los grupos más importantes, el número de obreros agremiados, las causas de la disminución de actividades (señalando un grado mayor de actividad en construcción, textiles, confecciones, transportes terrestres, alimentación y metales) se pasa revista a las reivindicaciones obreras, las huelgas, el seguro social, el movimiento migratorio y las características esenciales del medio social. En todo este análisis se revela que se ha procurado destacar aquellos elementos que permiten apreciar las características más relevantes de la realidad social argentina hacia junio de 1943.

A continuación pasa a analizar la política intervencionista del Estado a partir de 1930, “reducida al campo del comercio y la producción, sin llegar a concretarse en forma definitiva el de las realizaciones sociales, a pesar de reclamarse con insistencia por las actividades del Departamento Nacional del Trabajo. Señala que “proyectos parlamentarios, mensajes presidenciales, iniciativas de organizaciones gremiales, etc., tendientes a regular las relaciones entre el capital y el trabajo, quedaron celosamente archivadas”. La intervención del Estado estaba descartada en las cuestiones sociales, salvo aquellos aspectos administrativos que se hallaban regulados por normas legales. “Cuando factores económico–sociales  producían un desequilibrio en las relaciones entre empresarios y trabajadores, que motivaban reclamos y discordias colectivas, el Estado únicamente podía ofrecer su mediación, que no llegaba a ejercerla cuando una de las partes lo rechazaba” “Careció el país de una política social estatal que velando por los altos intereses de la Nación  y en procura de un verdadero progreso social suavizara el choque de factores contradictorios y convertirá en reglas permanentes de justicia las aspiraciones sensatas de los dos elementos primordiales de la economía nacional:  el capital y el trabajo”.

En el capítulo II encara la “Necesidad de un ordenamiento económico – social”. Se lo define como “el conjunto de orientaciones encaminadas a procurar un equilibrio recto y estable entre los recursos y fuerzas económicas de la Nación, por una parte, y su población activa por otra. Este equilibrio no ha de dejarse librado a determinaciones aisladas, ineficaces en cuanto son dispares y contradictorias, sino que ha de planearse con inteligencia y previsión, especialmente para el difícil período de la postguerra”. Se señala como fin “asegurar la satisfacción de todas las necesidades de los habitantes del país sin tolerar el injusto acaparamiento de bienes en manos de unos pocos”. Se detectan a continuación los cuatro problemas principales mundiales de la postguerra:

• Dar ocupación a la totalidad de la mano de obra disponible
• Crear, promover y estabilizar un sistema completo de seguro social
• Mantener la libertad económica
• Delimitar con precisión y prudencia el campo de acción del Estado en el terreno económico – social

Para el logro del apartado 1 se sugieren:

• diversificar las industrias, coordinándolas entre sí para evitar la multiplicación de zonas monocultoras, las más propensas a la desocupación en masa
• reeducar a los artesanos y obreros, preparándolos para los nuevos sistemas y técnicas
• crear industrias nuevas

Para el apartado 2 se propone que la secuencia de las prestaciones sea lo más completa posible, “desde la cuna hasta la sepultura”. Mantener el papel del Estado como fiel de la balanza capital – trabajo, evitando cuidadosamente toda absorción estatal.

Trata posteriormente de los problemas fundamentales que se plantean a la Argentina:

• utilización de la mano de obra total
• delimitación del campo de acción del estado, quien estará encargado de trazar las grandes directivas económicas y sociales sin intervenir en la actividad de industriales comerciantes o consumidores
• estímulo de la producción.

Se especifica que la función del Consejo Nacional de Postguerra “no es solo planear la política económica de largas miras, sino la que ha de aplicarse a corto plazo. “Realmente se está planteando la existencia de un organismo central de planificación operativo, con acento en la acción de hoy con vistas al futuro.

Señala, además, que el Consejo requiere capacidad técnica, tiempo para consolidarse y desarrollar las funciones de:

• Coordinación de las iniciativas emanadas de reparticiones públicas o privadas.
• Orientación dentro de un criterio general y el;
• Asesoramiento técnico indispensable

Plantea también el apoyo a las actividades ya consolidadas en base a los fines generales orientadores:

• el bienestar social
• el equilibrio de las fuerzas productivas
• la elevación de la venta.

Recuerda, finalmente, la existencia de organismos de postguerra en otros trece países de América.

En el capítulo IV “Orientación de la política económico – social” se dan las “Bases en que se sustenta la política económico – social” señalando la importancia de otorgar al Vicepresidente la dirección superior de los estudios del ordenamiento económico – social de la Nación: “Todo el proceso de la economía nacional requiere un plan estable y sistemático, el ajuste a un orden predeterminado como única forma de proporcionar regularmente beneficios positivos  a la población dentro de un próspero desarrollo de todas las fuerzas económicas”

“Y esa planificación de la economía nacional debe estar íntimamente vinculada a los problemas sociales, porque la solución de éstos y de los económicos no podrá hallarse jamás si se pretende tratarlos en forma aislada, en lugar de considerarlos conjuntamente”.

Como objetivos se enuncian dos fundamentales:

a) de corto plazo: prevenir las dificultades del tránsito de la guerra o la paz.

Las medidas tendientes a ello son:

• crear fuentes de trabajo en todo el país
• coordinar las actividades de los distintos organismos del gobierno que estructuran los planes correspondientes
• combatir la inflación: reducir los precios de los artículos de primera necesidad
• regular los desplazamientos de las poblaciones

b) lograr en el largo plazo una planificación coordinadora a ejecutarse paulatinamente y de realización total.

Explicita los siguientes principios orientadores:

• Inalterabilidad del principio de la libertad económica
• Estímulo a la producción
• Fomento de las industrias
• Estímulo al capital privado
• Utilización de la mano de obra disponible
• Justo equilibrio entre todos los intereses y factores que intervienen en la producción
• Búsqueda y extracción de la materia prima
• Intensificación del intercambio comercial (creación de nuevos mercados)
• Descentralización industrial
• Humanizar la función del capital
• Mejorar las condiciones del trabajo y de vida de los trabajadores
• Perfeccionamiento de los conocimientos técnicos
• Colaboración entre los organizaciones patronales y de trabajadores
• Seguridad social a cargo del Estado, (construcción de viviendas económicas por parte del Estado, sin descuidar el fomento de la construcción privada, coordinando a su vez la obra de las instituciones oficiales y privadas de crédito)
• Fomento de la inmigración … ”previa elevación del nivel de vida”
• Ultima finalidad que persigue la política económico – social argentina: “intensificar la riqueza del país y elevar el nivel de vida material y moral de sus habitantes“. A estos principios esenciales se adaptará la solución de los casos concretos cuya aplicación es susceptible de condicionarse a las circunstancias de lugar y tiempo.

Realizaciones del Consejo Nacional de Postguerra

En los primeros meses, a partir de enero de 1945 se destacan las siguientes cuestiones (Oyuela 1980):

Estudios realizados para proyectar y financiar un volumen de obras públicas a ejecutarse en 5 años en la medida en que las disponibilidades de mano de obra lo permitieran o hicieran necesario.

• Fijación de lineamientos generales de ordenamiento de prioridades para la programación de los trabajos públicos de los gobiernos nacional, provinciales y municipales. Se realizó una reunión Nacional de Municipios  en marzo de 1946.
• Para encaminar al sector no público se plantearon estudios para evitar intentos inflacionarios, que orientarán la fijación de precios máximos y de salarios. A través del Decreto Nº 2.505/45 (B.O. 5/2/45) y con el “objeto de conjurar los peligros de la inflación de precios y eliminar el peligro de que las sumas disponibles permitan efectuar grandes especulaciones, el CNPG deberá acompañar el informe “sobre la procedencia o improcedencia” de cualquier medida que afecte al comercio internacional y salarios y retribuciones. (Povolo 1980)
• El primero de los planes que se elevó a consideración del Presidente fue el de Obras Públicas, conforme a la autorización y fijación de prioridades señaladas por el Decreto N1085/45 (B0 27/1/45) y el financiamiento quinquenal global indicado en el Decreto Nº 1.189/45 (BO 27/1/45)
• En agosto de 1945, se encomendó preparar un plan mínimo de acción para el período de postguerra que comprendía:

I Necesidades previsibles de:

• Materias primas de origen nacional
• Combustibles
• Energía eléctrica de origen térmico o hidráulico
• Máquinas e implementos
• Medios de transporte

II El Estado y grado de suficiencia de los sistemas actuales de producción, explotación y/o distribución de los elementos indicados en el apartado anterior.

III Un programa mínimo a ejecutar en 5 años o plazo más corto de las obras e inversiones que, en coordinación con las explotaciones ya existentes deban realizarse de inmediato para asegurar un suministro adecuado de materias primas, combustibles, energía y equipos mecánicos, así como un plan debidamente concertado de transportes y las medidas complementarias de carácter financiero o comercial, a fin de obtener un desarrollo racional, conveniente y sistemático de la industria y de la agricultura del país, basado en los estudios a que se refieren  los apartados precedentes.

IV Un avance de descentralización industrial y formación de zonas industriales, teniendo en cuenta la variedad del suelo y del clima, la diversificación de la producción, el emplazamiento de las fuentes naturales de energía, las vías de comunicación, los medios de transporte y los mercados consumidores. (realmente es una muy buena síntesis de los factores que miden  sobre la localización de industrias). Luego se amplió la comisión de CNPG y se ordenó “el estudio de las cuestiones de orden legal que derivarían del plan en función de la legislación vigente y la preparación de los anteproyectos de bases jurídicas que fueran necesarias”.

El Consejo estuvo inactivo desde octubre de 1945 hasta el 24 de febrero de 1946, fecha en que se realizaron las elecciones nacionales que posibilitaron el acceso de Perón a la Presidencia de la Nación. Los asesores de Perón –el ya citado Figuerola y Miranda, quien sería el jefe de la cartera económica-, mientras tanto, prepararon una serie de medidas que abarcaban aspectos financieros, bancarios, crediticios y monetarios. Entre esas medidas, que fueron sancionadas empleando el arbitrio del decreto ley, se destacan:

• Nacionalización del Banco Central y los depósitos bancarios con normas para redescuentos
• Organización y funcionamiento del Banco Central
• Creación del Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio (IAPI)
• Creación del Instituto Argentino de Promoción Industrial
• Se reformaron las cartas orgánicas de los bancos: Central, Nación, Hipotecario Nacional y de Crédito Industrial
• Control de cambios para canalizar las divisas hacia prioridades nacionales (Oyuela 1980; Cafasso 1973)

Todas estas medidas fueron el sustento de la ulterior acción de gobierno y constituyeron útiles herramientas de la futura planificación

El CNPG fue reemplazado por la Secretaria Técnica de la Presidencia. El 11 de junio de 1946 el Poder Ejecutivo, presidente Perón, en acuerdo de Ministros transfiere las funciones del Consejo Nacional de Postguerra junto con el “personal, bienes y presupuesto” a la Secretaría Técnica de la Presidencia de la Nación a cuyo frente se designó al Dr. Francisco José Figuerola.

Fue a esta Secretaría que se le encomendó, poco después, el estudio, informe y propuestas referentes a la reforma administrativa, y, asimismo, respecto de la planificación coordinación y forma de ejecución de todo lo vinculado a los problemas financieros, económicos y sociales. Posteriormente, y como cuerpo consultivo sobre la misma temática, se creó, en julio de 1947, el Consejo Económico Social, presidido por un funcionario de categoría ministerial e integrado por representantes de diversos ministerios, empresarios y trabajadores.

La Secretaría Técnica de la Presidencia se abocó de inmediato a la tarea de elaborar un Plan de Gobierno para coordinar las acciones del nuevo gobierno. Utilizó como base informativa los estudios que había realizado el CNPG., aunque la carencia de información estadística confiable conspiraba contra el éxito de las previsiones. Recordemos que, a la fecha, el último Censo Nacional databa de 1914. Para llenar este vacío se le encomendó a la Dirección Nacional de Estadística y Censos (creada en 1944) la organización de un Censo Nacional que se concretaría en 1947.

El Primer Plan Quinquenal fue presentado, ante los senadores y diputados reunidos en forma conjunta (la bancada opositora no concurrió), por el presidente Perón y el Secretario Técnico de la Presidencia, Figuerola, el día 21 de octubre de 1946.

No se trataba de un plan orgánico de desarrollo sino de un proyecto de ley que aprobaba el Plan de Realizaciones e Inversiones, que, a su vez, contenía un conjunto de 27 proyectos de ley sobre cuestiones muy diversas y autorizaba su forma de financiación (ver Anexo I).

Esta última estaría facilitada por «el nuevo sistema bancario regido por el Banco Central de la República Argentina», recientemente nacionalizado, y por el sistema de organismos financieros oficiales que lo complementaban: los bancos de la Nación Argentina, Hipotecario Nacional, de Crédito Industrial Argentino, la Caja de Ahorro Postal y, asimismo, el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio que regulaba el comercio exterior.

En su presentación el Plan ordenaba los proyectos en tres Secciones. La 1ª Sección, denominada Gobernación del Estado, contenía Capítulos sobre Política, referidos a temas de la administración pública y modificaciones al régimen electoral –entre ellas los derechos electorales de las mujeres-, Salud Pública, Educación, Cultura, Justicia y Servicio Exterior de la Nación.

La 2ª Sección, estaba referida únicamente a la Defensa Nacional. La 3ª. Sección, bajo el título de Economía, contenía Capítulos sobre: Población, Obra Social, Energía, Trabajos Públicos y Transporte, Producción, Comercio Exterior y Finanzas.

El Plan no fue considerado en forma conjunta en el Congreso. Los proyectos fueron tratados en forma paulatina en los años siguientes, resultando aprobados quince de ellos y los restantes no lograron ser considerados o sus proposiciones pasaron a formar parte de otras leyes.

En su presentación al Congreso, el Poder Ejecutivo declaraba: «La finalidad que se ha perseguido es substancialmente de carácter social; situar la economía del país al servicio de todos los habitantes, para que todos sean copartícipes de sus riquezas en proporción a su capacidad y al esfuerzo que en bien de la comunidad realicen, al mismo tiempo que se aumente la renta nacional como consecuencia de la movilización de riqueza y de la producción y también de la elevación del nivel económico de los ciudadanos que ha de traducirse en mayor consumo»

Se preveía para el quinquenio un vasto programa de inversiones estatales en numerosos rubros, no obstante, se mostraba especial énfasis en la consolidación y desarrollo del sector industrial a quién se le otorgaban significativos apoyos crediticios, arancelarios, impositivos, cambiarios y, aún, de estimarse necesario, el otorgamiento de subsidios.

Para superar inconvenientes administrativos surgidos durante la ejecución de las obras públicas previstas en el Plan, se creó, en septiembre de 1948, el Consejo Coordinador Interministerial, que tendría a su cargo «la planificación integral, coordinación y verificación del desarrollo del plan de obras vinculado con todas las dependencias del Estado». Para encauzar situaciones semejantes surgidas entre la nación y las provincias se puso en marcha, asimismo, el Consejo Federal Coordinador. Poco después, en abril de 1949, el decreto Nº 9.843, se encomendó a esos organismos: «Planificar y coordinar en su aspecto integral el Plan de gobierno y verificar su exacta ejecución y cumplimiento, como asimismo determinar las causas que puedan perturbar dicho cumplimiento y proponer las soluciones emergentes».

Contemporáneamente, en consonancia con la nueva Constitución votada en 1949, se aprobó una Ley Orgánica de Ministerios (Nº 13.532) en la cual se establecía que las funciones de los organismos «planificadores» hasta aquí citados pasarían a la jurisdicción de una nueva dependencia el Ministerio de Asuntos Técnicos la que tendría a su cargo en el futuro «la organización científica, fiscalización, perfeccionamiento y racionalización técnico-administrativa de las funciones de gobierno»

Un año después, julio de 1950, se organizó la Dirección Nacional de Planificación dentro del ámbito del Ministerio de Asuntos Técnicos con la misión de estudiar y proponer una organización científica del gobierno y la administración; fiscalizar las funciones técnicas y administrativas y desempeñarse como agencia de asesoramiento técnico a la acción de los Consejos de Coordinación Interministerial y Federal Coordinador. En 1951, El Consejo Coordinador Interministerial se transformó en Consejo Nacional de Planificación (Decreto Nº 5.291) que se integraría en forma independiente al Consejo Federal Coordinador. Estos organismos serían los encargados de la confección del plan económico que definiría la orientación del gobierno en el próximo quinquenio y que se planteaba poner en vigencia en 1952

Conclusiones

En forma sintética, se extraen las siguientes conclusiones para debatir:

• Frente a una nueva situación estratégica y con una concepción significativamente diferente de las finalidades del Estado, se diversifican las funciones de éste, en primer lugar hacia el planeamiento consciente e integrado y, luego, según lo requieran las modalidades de intervención en la sociedad (Anexos IV a VIII). Para desempeñarlas, es preciso un nuevo diseño organizacional y un conjunto de recursos ajustados a éste. Así, se plantea la reforma administrativa, especialmente en materia de recursos humanos (Anexo II) postulando un servicio civil profesional y un cuerpo diplomático especializado. Ambos requisitos se aplican también al Cuerpo de Abogados del Estado (Anexo III), una creación destinada a unificar la interpretación doctrinaria administrativa y la estrategia jurídica de defensa del Estado. También la creación de un Sistema Estadístico Nacional sobre las bases de los recursos ya instalados pero actualizando la información y profesionalizando su captura y organización de modo que sirva a la toma de decisiones.
• La original metodología de gestión del Plan de Gobierno muestra la intención de utilizar una vía institucional que permitiese la participación democrática. El Plan debía ser ejecutado por la administración, pero precedida de una discusión conceptual en el Congreso, cuyo resultado se plasmaba en proyectos de leyes. El Estado de desarrollo, cuyas características fueron el crecimiento del área del poder y de la intervención del Estado en la sociedad, quedaba prefigurado inicialmente en el Estado de derecho. Si bien es cierto que el gobierno de entonces gozaba de mayoría propia en ambas Cámaras, no debe olvidarse que gobiernos posteriores con las mismas características eludieron decididamente el papel del Congreso. El Plan de Gobierno podía quedar institucionalizado como un conjunto de objetivos, metas, procedimientos y resultados asumidos por todo el sistema y no sólo por la administración.
• La difusión del Plan de Gobierno –y de las actividades oficiales en general- marca también un cambio significativo. Por un lado, se trata de la acumulación de energía simbólica por parte de quienes tienen a su cargo el ejercicio de las nuevas funciones del Estado; por otro, de construir una comunidad simbólica que aproxime la sociedad al Estado e internalice en aquélla las metas colectivas.

Anexo I

Proyectos de leyes presentados al Congreso dentro del Primer Plan Quinquenal 

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