Raúl Scalabrini Ortiz y una de sus obras más trascendentes

“Oportunidad de la nacionalización ferroviaria”

En “Historia de los Ferrocarriles Argentinos”, con apéndice de la Ley Mitre/5315

Raúl Scalabrini Ortiz

“Es ya de publico dominio y notorio que el 1° de enero de 1947 caducan algunos artículos de la ley 5315, llamada ley Mitre. Esta caducidad ha dado pretexto a numerosas maniobras diversas de desfiguración y fingimiento. Por eso iniciaré esta parte de mi exposición dejando indubitable y terminantemente establecido que todas las concesiones ferroviarias, sin exclusión, lo son a perpetuidad, sin cláusula alguna de retracto, ni de reversión en favor del Esta-do concedente. Sin plazo ni límite temporal, todo crecimiento y progreso argentino continuará constreñido en su desarrollo por la inercia ferroviaria carente de estímulos nacionales. El privilegio ferroviario no caducará ni el 1° de enero de 1947 ni el 1° de enero del año 2947.

El mundo se irá enfriando, según presagian los geólogos y los astrónomos, la humanidad aterida se recogerá en cavernas, pero periódicamente, como el cometa Halley, el correspondiente sucesor de Mr. Eddy visitará el Río de la Plata para quejarse de las pérdidas, solicitar un alza de tarifas o proponer una nueva sociedad mixta, muy conveniente para los últimos argentinos.

La ley 5315 fue una ley complaciente que fue propuesta, estudiada y  sancionada en 1907. Ernesto J. Tissone, en su sereno libro sobre “Legislación Ferroviaria” dice: “El 5 de agosto de 1907 el diputado ingeniero Emilio Mitre presenta un proyecto de 21 artículos… que entra a discusión de la Cámara el 11 de septiembre del mismo año y es convertido en ley el día 30 del mismo mes. No deja de llamar un tanto la atención esa rapidez en discutir y sancionar una ley de tanta trascendencia. ¿Es posible que nuestros legisladores, exceptuando por cierto al autor del proyecto, hayan tenido en ese corto lapso de tiempo la clarividencia necesaria para abarcar todas las consecuencias que esta ley importaba? La Cámara de Diputados termina su cometido el 25 de septiembre y cinco días más tarde en una sola reunión, la Cámara de Senadores, habiendo discutido únicamente los diez primeros artículos, la declara ley de la Nación, siendo notificada en la misma fecha al Poder Ejecutivo, quien al día siguiente dicta el decreto de práctica, registrándola con el número 5315”.

Sólo se votaron en particular los primeros artículos de la ley porque las doce campa-nadas fatídicas de la medianoche, en la última sesión, daban término constitucional al período legislativo de ese año. El presidente de la Cámara de Senadores le ganó la partida al reloj y antes que fuera emitida la campana postrera, intervino y dijo: “Queda convertido en ley” y nadie protestó hasta el día de hoy. Tanta diligencia no tendría parangón hasta el año 1936 en que se prorrogaron las concesiones de la C.A.D.E. y se aprobaron las leyes llamadas de coordinación.

El pretexto empleado para formular la ley 5315 fue el de unificar las concesiones ferroviarias que en adelante se acordaran. El propósito efectivo fue el de prorrogar las exoneraciones de derechos e impuestos a las empresas cuyos privilegios se habían extinguido, como las del Central Argentino, Gran Oeste, Trasandino y Central Córdoba, o legalizar y prolongar en el orden nacional las exenciones precarias o de origen provincial, como las del Oeste, las del Sud, Entre Ríos y otros ferrocarriles menores. Para estas compañías, ya existentes en el momento de la sanción de la ley, se redactó especialmente el artículo 19, uno de los que no llegó a tratar el Senado. Ese artículo dice textualmente: “Las empresas de ferrocarriles existentes podrán, dentro del plazo de 6 meses, contados desde la promulgación de esta ley, acogerse a los beneficios establecidos en el artículo 8°, siempre que se sometieran a las condiciones establecidas en el artículo 9°”.

A partir de esa fecha no se estableció ninguna nueva compañía ferroviaria y no se trazaron ramales de importancia apreciable. Por tanto, los artículos que no interesan son el 19° recién citado, y el 8° y 9° que determinan los beneficios y obligaciones, únicos que tienen vigencia para las compañías entonces existentes, que son o están fusionadas en las mismas empresas ferroviarias de la actualidad.

En la parte sustancial que interesa al tema de este trabajo, el artículo 8° de la ley 5315 dice: “Los materiales y artículos de construcción y explotación que se introduzcan en el país, serán libres de derechos de aduana, debiendo regir esta franquicia hasta el 1° de enero de 1947. La empresa pagará durante ese mismo plazo y cualquiera sea la fecha de su concesión, una contribución única igual al 3% del producto líquido de sus líneas, quedando exoneradas por el mismo tiempo de todo otro impuesto nacional, provincial y municipal. Se establecerá el producto líquido, reconociéndose como gasto el 60% de las entradas. Si los gastos excedieran de este límite, en 3 años consecutivos, la empresa deberá demostrarlo a satisfacción del Poder Ejecutivo. El importe del 3% del producido líquido será aplicado a la construcción o mantenimiento de los puentes y caminos que conduzcan a las estaciones, y en proporción a la extensión de vías en cada provincia”.

El artículo 9° autoriza al Poder Ejecutivo a intervenir cuando el promedio de la ganancia supera al 6,8%, pero facilitando, implícitamente, a las empresas el medio de elevarla, puesto que se la condiciona al monto de los gastos. Dice textualmente el artículo 9°: “Las tarifas de pasajeros y carga serán intervenidas por el Poder Ejecutivo, cuando el promedio del producto bruto de la línea en 3 años seguidos exceda el 17% del capital en acciones y obligaciones, reconocido por el Poder Ejecutivo y siempre que los gastos no excedan del 60% de las entradas. Si la proporción de gastos fueran mayores en 3 años consecutivos la compañía deberá demostrarlo a satisfacción del Poder Ejecutivo y en tal caso, el límite de intervención se elevará proporcionalmente. A estos efectos el capital será fijado por el Poder Ejecutivo al abrirse la línea al servicio público y no podrá ser aumentado sin consentimiento del mismo”.

La liberación de impuestos fue ampliada por la ley 10.657, cuyo artículo 1° dice: “La exoneración de impuestos establecida por el artículo 8° de la ley 5315, comprende además de los impuestos propiamente dichos, las tasas, contribuciones o retribuciones de servicios, cualquiera sea su carácter o denominación, con las siguientes excepciones: 1° Provisión efectiva de agua corriente y servicios de cloacas, y 2° Contribución de pavimentación en las plantas urbanas en la proporción que corresponda por las estaciones”. Como esta ley está condicionada al artículo 8° de la ley 5315, caduca junto con ella y en nada modifica, por tanto, las circunstancias esenciales.

Desde esa fecha los ferrocarriles han importado del extranjero los materiales y combustibles que necesitan para su industria por más de tres mil quinientos millones de pesos sin pagar un centavo en concepto de derecho aduanero, aunque una buena parte de esos materiales pudo haber sido provista por la industria argentina a precio más reducido del que contabilizaron entre sus erogaciones. No contribuyeron con un solo impuesto al progreso de las municipalidades que cruzan. Giraron al exterior en concepto de ganancias más de tres mil cuatrocientos millones de pesos, sin abonar un centavo en concepto de impuesto a la renta, aunque las dos terceras partes de esa cifra sirvieron para abonar intereses a prestamistas hipotecarios, no a verdaderos accionistas del ferrocarril.

El 1° de enero de 1947 los ferrocarriles extranjeros comenzarán a estar sometidos a los mismos compromisos que obligan a cualquier ciudadano industrioso. Deberán abonar derechos de aduana y derechos portuarios, impuestos a la renta y contribuciones territoriales y municipales. Todo lo cual asciende a la cifra aproximada de cuarenta millones anuales. Este será el resultado de la extinción de la vigencia del artículo 8° de la ley 5315. Pero al mismo tiempo se extingue la vigencia del artículo 9° por el cual las empresas se han avenido voluntariamente a limitar sus ganancias dentro de un cierto margen teórico, y a permitir la intervención del Poder Ejecutivo en sus tarifas cuando esa ganancia sea excedida. Caducadas las obligaciones que se deducen del artículo 9°, las compañías se acogerán a sus derechos emergentes de sus respectivas concesiones originarias que facultan a las empresas a determinar tarifas tales que cubran gastos y reditúen intereses que llegan hasta alturas verdaderamente usurarias. El artículo 23 del contrato de concesión del Ferrocarril Central Argentino del 19 de marzo de 1863, aprobado por la ley n °33 dice: “El gobierno tendrá derecho de intervenir en la fijación de las tarifas cuando los dividendos excedan del 15% sobre el capital”. Otros contratos de concesión, como los del Sur y Pacífico, no limitan en manera alguna los dividendos, y sólo dicen que las empresas entregarán al gobierno las sumas que ex-cedan del 7%, para resarcirlo de las que el gobierno entregue en concepto de garantía del 7%, cuando la ganancia no llegue a esa cifra, compromiso que ninguna empresa cumplió jamás, pero no se limita el interés ni se faculta al gobierno a intervenir en la determinación de las tarifas.

La caducidad simultánea de los artículos 8° y 9° de la ley 5315, llamada Ley Mitre, pondrá, pues, al gobierno y al país frente a una encrucijada que no admite procedimientos dilatorios. Tres caminos legales arrancan de ese nudo gordiano. El primero consiste en cerrar los ojos a la realidad y dejar que la ley caduque sin tomar recaudos preventivos. Eso significaría entregar al país a la voracidad insaciable de las empresas y plantear para más adelante situaciones de hecho, difíciles de resolver o, mejor dicho, que se resolverán con re-doblados beneficios para las empresas. Ellas alegarán su pleno derecho concesionario y para permitir siquiera una sombra de fiscalización exigirá recompensas de cuya magnitud es buen indicio el petitorio presentado por sir Eddy al ministro de Obras Públicas.

El segundo camino legal es el de prorrogar la Ley Mitre, sea por un plazo razonable de años, en forma precaria, mientras se estudian las soluciones de fondo, sea desembozadamente, en un gesto de desdén para la bien expresada voluntad del país y de sumisión para el extranjero. De todas maneras, precaria o definitivamente, la prórroga no sería una solución concluyente. De inmediato las empresas volverán a la carga en procura de fondos o de garantías estaduales para renovar todo el material que ha cubierto con creces su vida útil, como lo anticipó el embajador Cárcano y el mismo sir Eddy. Negarse en el futuro a contribuir con el aporte efectivo o la garantía al remozamiento de las empresas que “tanto han hecho por nuestro progreso”, sería malquistarse con ellas tan decididamente como si se emprendiera el último camino, aquel por cuya iniciación está clamando toda la conciencia sana del país. El tercer camino está oblitera-do por el rostro áspero de la realidad en que perviven como maleficios todas las renuncias morales del pasado, pero que se abre a un porvenir preñado de esperanzas. Para avanzar por este camino es indispensable el ademán tajante del que corta el nudo gordiano: es la nacionalización sin sociedades, sin pactos de retro-venta ni conexiones subsiguientes. Sólo la expropiación lisa y llana clausurará una época turbia e inaugurará una era de relaciones en que la mutua compresión entre iguales permitirá solucionar todos los problemas, como los solucionan los hombres en su vida de relación.

Durante mucho tiempo la insidia malintencionada de algunos llamados institutos de transporte y la enseñanza falaz de algunos tratadistas han difundido la creencia de que la expropiación de los ferrocarriles durante la vigencia de la ley 5315, llamada Ley Mitre, obligaría al pago de una prima excedente del 20% sobre el capital reconocido y eso es falso. Es cierto que el artículo 16 de la ley 5315 dice textualmente que: “La Nación se reserva el derecho de expropiar en cualquier tiempo las obras concedidas, por el monto del capital reconocido, aumentando en un 20%”. Pero este artículo sólo tiene imperio sobre las concesiones acordadas con posterioridad al año 1907, no para las compañías existentes ya en ese momento, que son las actuales. Las compañías existentes sólo pudieron acogerse al artículo 8° y al artículo 9°. Esta doctrina, ajustada al texto de la ley, es la que sostiene la Suprema Corte desde el año 1936. En su sentencia del 31 de diciembre de ese año, dice la Suprema Corte: “Que la ley 5315 fue sancionada con el propósito de unificar el régimen de construcción y explotación de las líneas que “en adelante” se acordaran. Su alcance se revela en la claridad de los términos empleados en el artículo 1°, confirmado por la exposición hecha por su iniciador en la Cámara de Diputados y la de los miembros informantes de comisión en una y otra cámara al tratarse el respectivo proyecto (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de 1907, páginas 672, 1022 y 2042. De Senadores, ídem, página 1050). Que si la ley en su última parte se refirió a las líneas existentes, fue para incorporar-las al régimen que se creaba en

lo que respecta solamente a las obligaciones impuestas por los artículos 8° y 9°, en virtud de un sometimiento voluntario de su parte, pues la sola enunciación de estos dos artículos significa la exclusión de todos los demás… Que corresponde, en consecuencia, la aplicación de la ley en vigencia cuando el capital se radicó e invirtió en la obra pública con todas las garantías de las leyes anexas, que, acaso, le sirvieron de incentivo. Esta ley es la N°189 de septiembre de 1866, completada por las disposiciones pertinentes del Código Civil”. Por tanto, salvo las que tengan cláusulas especiales en sus contratos concesionarios, los bienes de las empresas ferroviarias están en las mismas condiciones que los bienes de cualquier empresa particular; pueden ser expropiadas en cualquier momento por su valor real de uso, sin prima ni beneficio excedente.

En cuanto a los capitales reconocidos por el Poder Ejecutivo haré caso omiso a ellos, porque fueron reconocidos con arreglo al artículo 9° de la Ley Mitre y al solo objeto de aplicarla. Fueron reconocidos por decretos que para facilidad de la firma incluían decenas enteras de años. Fueron reconocidos “en masa y en mora” según la feliz expresión del diputado Rumbo, que en su carácter de interventor tuvo ocasión de resolver un poco de la miseria acumulada en la Dirección General de Ferrocarriles. 

El valor de los ferrocarriles dependerá de la integridad y carácter de los negociadores y de la intensidad de la fuerza nacional que los apoye. El único criterio de tasación teóricamente aceptable es el del valor histórico, con establecimiento del costo de origen disminuido en la correspondiente depreciación por uso y amortización por tarifa, condicionado a su obsolencia o aptitud industrial actual.

 La Suprema Corte en la expropiación por el Estado del ramal del Ferrocarril Entre Ríos que va de Crespo a Hasencamp, ex-pidió un fallo, incluido en el tomo 176, pág. 363, de sus recopilaciones, en que toma como base para la fijación del valor su capacidad para redituar. La base de la tasación es su renta capitalizada al interés medio habitual. Naturalmente es éste un punto de vista más favorable para las empresas. El término medio de su producido anual durante los últimos diez años por todas las empresas particulares es de 85.125.936 pesos moneda nacional. Conforme a la doctrina de la Suprema Corte, que estimo anacrónica e injusta por la parcialidad en favor de los expropiados, los bienes de las empresas ferroviarias deberán expropiarse dando en cambio un capital que al interés medio rindiese anualmente esa suma. Es claro que ni aun la Suprema Corte podrá rechazar el derecho que asiste al expropiante de restar de esa cifra las sumas necesarias para asegurar la productividad y permanencia de los bienes expropiados, es decir, que de la cantidad obtenida por la capitalización de la renta líquida debería deducirse el monto de los fondos requeridos para renovar y mantener el sistema en plenitud de rendimiento. De todas maneras, en esta materia, como en cualquier otra, el precio de las cosas varía con el ingenio, con la amplitud, con la firmeza y con la honradez de los que tratan. Desde aquí formulo votos para que si esta venturosa expectativa llega a concretarse, los negociadores argentinos merezcan por sus méritos el agradecimiento de las generaciones venideras.

Temo cansar a los lectores con la prolongación de este análisis que es, sin embargo, sumario, dada la vastedad del asunto y por eso sólo diré pocas palabras sobre la capacidad de pago de la Argentina que algunos llegan a poner en tela de juicio. No enumeraré, por tanto, las premisas que están al alcance de cualquier estudioso, de las cuales se deduce que en la actualidad sólo hay tres países capitalistas en el mundo, es decir, sólo tres países que cualquiera sea su régimen social y distributivo pueden dar al exterior más de lo que necesitan pedir del exterior. Esos tres países son Estados Unidos, Rusia y la Argentina. Los cuatro mil millones de pesos bloqueados sin interés en el exterior y los ocho mil millones estancados en las arcas de los bancos locales son la prueba palmaria de mi aserto. Podemos pagar al contado las expropiaciones y renovaciones o saldarlas con créditos que deberán, por lo menos parcialmente, cumplir las generaciones futuras. Es éste un detalle de técnica financiera de trato prematuro.

La nacionalización de los ferrocarriles que aquí postulo implica no solamente la expropiación de los bienes de las empresas privadas y extranjeras. Ese acto reducido a sí mismo, produciría un beneficio nacional indudable. Trocaría el propietario privado y extranjero por el gobierno nacional, en quien debemos sentir representados nuestros mejores anhelos. Pero el cambio debe ser más profundo. El ferrocarril debe cesar de estar al servicio de su propio interés. Debe dejar de perseguir la ganancia como objetivo. Debe cambiar por completo la dirección y el sentido de su actividad para ponerse íntegramente al servicio de los requerimientos nacionales.

Casi diría que el ferrocarril nacional deberá combatir, ante todo, contra sí mismo, contra su propia política. En busca de la ganancia el ferrocarril aniquiló a las industrias del interior. Así tenía carga de ida, con los artículos manufacturados que el interior necesita, y carga de vuelta con los productos agropecuarios que el interior produce. Esa será una política ferroviaria que debe ser abandonada, aun con daño de los ingresos del ferrocarril, en mérito a la tonificación y fortalecimiento que recibiría el cuerpo nacional. Los puertos del litoral, fluvial y marítimo, han sido aislados para que la carga recorra la mayor distancia posible. El ferrocarril nacional, contrariando su conveniencia egoísta, deberá llevar a puerto la carga de exportación por el camino más breve. Puede decirse que el ferrocarril nacionalizado deberá operar, para bien del país, en un sentido diametralmente opuesto al que caracteriza a los ferrocarriles privados y extranjeros. Para que el ferrocarril nacionalizado pueda orientarse en el exclusivo servicio del país, es indispensable liberarlo de la tiranía del interés. El costo de la expropiación y de la renovación de materiales no debe erigirse en una tara de los ferrocarriles nacionalizados, porque entonces su política no podría diferir en mucho de la vieja y perniciosa política ferroviaria de las compañías particulares. El costo de la expropiación y de la renovación debe ser cubierto por la Nación en conjunto, con un sentido muy semejante al sentido con que se acepta la deuda de una guerra perdida. El símil no está muy alejado de la realidad. La República Argentina perdió la guerra de los transportes a causa de sus malos políticos que prefirieron servir al interés concreto del extranjero.

El capital inicial de los ferrocarriles nacionalizados deberá, en consecuencia, ser nulo. Su obligación no será la de servir un capital dado, sino la de servir la vida nacional en todas sus manifestaciones. Este novísimo criterio del servicio público puede parecer sorprendente, pero eso ocurre, simplemente, porque nos hemos acostumbrado al absurdo del viejo criterio de la utilidad directa. ¿Qué se pensaría de una instrucción pública exclusivamente dirigida a obtener un interés del cinco por ciento de los cinco mil millones que el país ha invertido en escuelas y en formar maestros? ¿Qué se pensaría de un ejército dedicado a conquistar un rédito apreciable para los capitales invertidos en su organización y armamento? Y ¿no es igualmente absurdo que el sistema ferroviario, que es el sistema arterial y el sistema venoso, simultáneamente, del cuerpo económico nacional esté fundamentalmente dirigido hacia su propio lucro que es, generalmente, antagónico con el interés general?

La liberalización de los ferrocarriles nacionalizados de la mole abrumadora de los compromisos financieros, redituaría de modo indirecto, inmensos, incalculables beneficios al país. Permitiría organizar los transportes con la colaboración amplia de todos los sectores de la vida nacional. Permitiría crear consejos de tarifas en todos los pueblos, para que el sentimiento y el reclamo obren directamente en las esferas directivas del ferrocarril. Permitiría crear consejos de obreros incorporados a los cuerpos directivos, tal como ocurre en Méjico, para democratizar las orientaciones fundamentales. Las tarifas serían susceptibles de rebajas sustanciales que despertarían de su letargo a extensas zonas que otrora fueron florecientes y hoy están ahogadas por el ferrocarril que fue a llevarles progreso.

Dije que el nudo gordiano tiene un rostro áspero, pero se abre un camino de grandes perspectivas. De nosotros depende su realización. No esperemos que otros hagan lo que nosotros no somos capaces de hacer. Los gobiernos no pueden realizar sino aquello que los pueblos saben pedir con autoridad y con firmeza.”